圖為重慶市銅梁區(qū)紀委監(jiān)委駐區(qū)府辦紀檢監(jiān)察組到區(qū)應(yīng)急指揮中心，對全區(qū)應(yīng)急管理指揮工作開展監(jiān)督檢查。劉敏 攝

　　針對監(jiān)察建議書提出的安全生產(chǎn)專項檢查中存在的廉政風險，重慶市銅梁區(qū)應(yīng)急管理局通過采取檢查人員不定期輪崗、駐局紀檢監(jiān)察干部經(jīng)常入企回訪調(diào)查等措施認真整改。圖為該局工作人員在開展礦山安全生產(chǎn)檢查。魏華中 攝

　　今年上半年，一場全面拉網(wǎng)式體檢在重慶市銅梁區(qū)應(yīng)急管理局展開。

　　“我們緊盯決策執(zhí)行、行政審批、執(zhí)法監(jiān)管、災害事故核查評估等重要環(huán)節(jié)開展排查，建立主要領(lǐng)導負總責，分管領(lǐng)導具體抓、有關(guān)科室和責任人具體落實的整改工作格局，細化具體措施、明確時間表和路線圖。”銅梁區(qū)應(yīng)急管理局相關(guān)負責人介紹。

　　這場廉政體檢的開展，源于該區(qū)紀委監(jiān)委發(fā)出的一份監(jiān)察建議書。

　　同一單位局長、副局長相繼落馬

　　事情要從兩名落馬的領(lǐng)導干部說起。

　　2019年5月，銅梁區(qū)原安監(jiān)局黨組書記、局長喻某因犯受賄罪被判處有期徒刑三年三個月，罰金25萬元；2019年12月，銅梁區(qū)原安監(jiān)局黨組成員、副局長杰某因犯受賄罪被判處有期徒刑四年六個月，罰金35萬元。

　　“二人對手中的權(quán)力毫無敬畏之心，將領(lǐng)導干部的身份作為結(jié)交私營企業(yè)主的‘名片’，利用職務(wù)之便接受請托，在業(yè)務(wù)開展、安全生產(chǎn)許可證辦理等方面違規(guī)為他人開‘綠燈’。”銅梁區(qū)紀委監(jiān)委第九審查調(diào)查室主任饒競說，杰某長期以“借”為名，先后索取、收受錢財85萬元，喻某則通過賭博等途徑變相收受管理服務(wù)對象錢財40.1萬元，在當?shù)卦斐蓢乐夭涣加绊憽?/p>

　　同一個單位的局長、副局長相繼倒下，除理想信念喪失、紀法意識淡薄之外，是否還存在其他方面的原因？經(jīng)綜合研判，審查調(diào)查組認為該區(qū)應(yīng)急管理局（原區(qū)安監(jiān)局）在干部管理、制度建設(shè)、廉政教育等環(huán)節(jié)存在的漏洞也為杰某、喻某的腐敗行為提供了便利。

　　“對現(xiàn)有應(yīng)急管理工作的體制機制以及規(guī)章制度進行全面梳理，對安全生產(chǎn)準入監(jiān)督管理、災害事故核查評估處置、應(yīng)急救災物資監(jiān)督管理使用、宣傳教育培訓、行政審批工作以及民主集中制等方面進行重點梳理、查漏補缺……”2019年12月，銅梁區(qū)紀委監(jiān)委向區(qū)應(yīng)急管理局發(fā)出監(jiān)察建議書，明確指出現(xiàn)存問題及具體表現(xiàn)，并從查擺問題、完善規(guī)章制度、壓實廉政教育主體責任三個方面對區(qū)應(yīng)急管理局提出9條具體建議，要求明確薄弱環(huán)節(jié)，堵上制度漏洞，進一步強化源頭防控。

　　接到監(jiān)察建議書后，區(qū)應(yīng)急管理局隨即對照檢查，共排查出19個廉政風險點，如權(quán)力缺乏有效監(jiān)督制約，主要領(lǐng)導直接插手相關(guān)科室業(yè)務(wù)；民主集中制執(zhí)行不力，主要領(lǐng)導大搞“一言堂”；廉政教育流于形式，沒有形成敬畏紀律法律的氛圍等。在此基礎(chǔ)上，該局出臺完善了《區(qū)應(yīng)急管理局機關(guān)綜合管理制度》《區(qū)應(yīng)急管理局干部輪崗工作制度》《區(qū)應(yīng)急管理局科級干部輪崗交流工作實施方案》等一系列規(guī)章制度。

　　“根據(jù)建議書提出的整改建議，我們扭住‘關(guān)鍵少數(shù)’，通過召開民主生活會、年度述職述廉大會等形式，班子成員帶頭查擺自身問題，帶頭講規(guī)矩、守紀律、轉(zhuǎn)作風。同時加強對單位二級班子成員的教育管理，由單位一把手約談科室負責人和具有廉政風險崗位的干部職工，層層傳導壓力。”區(qū)應(yīng)急管理局相關(guān)負責人說，通過此次教育整改，2名二級班子成員主動上交收受的紅包禮金、認真反思錯誤，全體干部職工紀律規(guī)矩意識進一步增強。

　　找準病灶開出對癥藥方

　　十九屆中央紀委四次全會要求，用好紀檢監(jiān)察建議有力武器，以紀法剛性約束推動問題一項一項整改到位。上述案例中，銅梁區(qū)紀委監(jiān)委通過嚴格規(guī)范使用監(jiān)察建議書，幫助該區(qū)應(yīng)急管理局查“病根”、尋“病灶”，開出了一劑對癥“藥方”。

　　“藥方”是如何開出來的？“堅持問題導向，以點帶面、以小見大。”參與查辦此案的銅梁區(qū)紀委監(jiān)委第九審查調(diào)查室干部倪華程告訴記者，“兩名領(lǐng)導干部違紀違法，這只是暴露在我們視線里的表象。如果只是查處了事，而不去深挖海面下潛藏的冰山，難免會有干部繼續(xù)在同一個地方摔倒，對于應(yīng)急管理局這種權(quán)力較大的單位而言，還可能滋生其他更嚴重的風險。因此，我們認為有提出監(jiān)察建議的必要。”

　　想要提升建議的針對性和可行性，全面深入的調(diào)查研究必不可少。倪華程告訴記者，審查調(diào)查組結(jié)合審查調(diào)查過程中了解到的事實，對應(yīng)急管理局的黨風廉政建設(shè)情況進行了系統(tǒng)梳理和全方位掃描，發(fā)現(xiàn)突出問題之一就是班子成員、科室站所負責人權(quán)力未得到有效監(jiān)督制約。“比如原安監(jiān)局的礦山科，承擔著全區(qū)所有礦山和非煤礦山的安全生產(chǎn)準入、行政審批等工作，企業(yè)的‘生殺大權(quán)’由科室負責人掌控。礦山科的干部到現(xiàn)場開展安全檢查時，經(jīng)常會有企業(yè)主通過送紅包等方式企圖讓干部睜一只眼閉一只眼，放低檢查標準。”

　　在此基礎(chǔ)上，審查調(diào)查組聽取了相關(guān)派駐紀檢監(jiān)察組及對口監(jiān)督檢查室開展日常監(jiān)督的情況，專門召開集體討論會，對發(fā)現(xiàn)的問題、存在的隱患進行綜合分析，深挖原因，最終擬定9條具體建議。

　　針對領(lǐng)導干部用權(quán)風險，監(jiān)察建議書中提出，補充完善工作規(guī)章制度，重點完善規(guī)范簽批程序、過程結(jié)果公開公示、“三重一大”等相關(guān)制度，特別是涉及安全生產(chǎn)準入監(jiān)督管理、災害事故核查評估處置、行政審批等方面，必須納入“三重一大”程序，嚴格履行逐級審批、集體民主決策流程，并自覺接受監(jiān)督。同時，明確輪崗期限，對現(xiàn)有科室站所干部適時進行輪崗，預防干部“河邊濕鞋”，做到以制度管人。

　　記者看到，在這份監(jiān)察建議書中，銅梁區(qū)紀委監(jiān)委嚴格限定了反饋時間，要求被建議單位在一個月內(nèi)書面回復落實情況及整改措施。倪華程介紹，整改過程中，區(qū)紀委監(jiān)委定期開展回訪，確保監(jiān)察建議“聽得到回音”：“一方面召開干部職工大會，從面上了解情況；另一方面開展個別談話，聽取干部職工的個性化意見。此外，我們還會以電話提醒的方式督促黨組負責人履職盡責，并通過隨機抽查等方式對落實監(jiān)察建議情況進行監(jiān)督。”

　　在中央黨校（國家行政學院）教授劉毅強看來，提出紀律檢查建議或監(jiān)察建議不但是監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則和監(jiān)察法的明確要求，也是履行好監(jiān)督首要職責的有效方式：“紀檢監(jiān)察機關(guān)結(jié)合紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督以及信訪舉報等工作中發(fā)現(xiàn)的問題，列出問題清單，深入分析原因，找準制度、管理方面的漏洞，向相關(guān)單位提出具有針對性的建議，既利于‘醫(yī)其受病之處’，又推動‘塞其起弊之原’，是深化標本兼治的重要手段。”

　　與一般工作建議不同的是，紀律檢查建議和監(jiān)察建議雖名為“建議”，卻具有強制執(zhí)行效力。天津市紀委監(jiān)委第六監(jiān)督檢查室副主任趙昕表示：“紀檢監(jiān)察建議以書面形式制發(fā)，具有可追溯、可查詢、可監(jiān)督、可檢查的優(yōu)勢。紀檢監(jiān)察機關(guān)制發(fā)紀檢監(jiān)察建議書是依規(guī)依紀依法履行職責的法定行為，任何單位無正當理由不落實不采納紀檢監(jiān)察建議的，需要承擔相關(guān)紀律和法律責任。”

　　“用好紀檢監(jiān)察建議有力武器，可以收獲事半功倍的效果。”銅梁區(qū)紀委監(jiān)委相關(guān)負責人表示，“與口頭提醒相比，這種具有法律效力的書面文件更容易引起警醒，以白紙黑字傳導責任壓力，促使相關(guān)單位不折不扣抓好整改。”

　　著眼推動破解共性問題制發(fā)建議書

　　隨著紀檢監(jiān)察體制改革在各地深入推進，如何用好用活紀檢監(jiān)察建議，使其在深化標本兼治，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利方面發(fā)揮更大效用，成為紀檢監(jiān)察機關(guān)的關(guān)注重點。記者了解到，近年來各地圍繞這一課題積極開展探索，取得一定成效的同時，也暴露出了一些共性問題。

　　此前，江蘇省揚州市紀委監(jiān)委成立課題組，對全市運用紀檢監(jiān)察建議情況開展調(diào)研，調(diào)研結(jié)果顯示，基層實踐中不乏建議書“一發(fā)了之”的現(xiàn)象：“有的把送達建議書作為工作終點，有的在跟蹤監(jiān)督上力度不夠，有的在整改評估中方法不多，直接導致建議‘不落地不生根’或整改表面化等情況，督促被監(jiān)督單位完善體制機制、堵塞制度漏洞等工作成效不夠明顯。”

　　對此，一些紀檢監(jiān)察干部分析稱，部分建議書之所以“不落地不生根”，主要出于兩點原因：“一是相關(guān)紀檢監(jiān)察干部工作態(tài)度不夠端正，起草紀檢監(jiān)察建議時沒有充分掌握實際情況，督促落實時走過場、打折扣，導致建議泛泛而談，操作性差，難以見效；二是被建議單位重視程度不高，在整改過程中放松要求、糊弄了事，甚至搞紙上整改、虛假整改。”

　　為破解上述問題，充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察建議作用，天津市紀委監(jiān)委研究制定了《關(guān)于加強和規(guī)范紀檢監(jiān)察建議工作的實施意見（試行）》?！兑庖姟分赋?，承辦部門應(yīng)當按照“誰制發(fā)、誰負責”的原則，及時了解和掌握有關(guān)單位對紀檢監(jiān)察建議書的整改落實情況。對無正當理由拒不采納紀檢監(jiān)察建議、不按時反饋整改落實情況或落實不到位的，對有關(guān)黨組織和單位嚴肅問責，對負有責任的領(lǐng)導人員和直接責任人員依規(guī)依紀依法進行處理，對典型問題進行通報。

　　同時，《意見》明確，發(fā)現(xiàn)有關(guān)紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當制發(fā)紀檢監(jiān)察建議書未制發(fā)，或者不擔當不作為，對提出紀檢監(jiān)察建議工作敷衍應(yīng)付的，應(yīng)當嚴肅追究責任。“對履職不力的紀檢監(jiān)察組織和紀檢監(jiān)察干部進行問責，可以有效防止思想認識不到位、建議內(nèi)容針對性不強、監(jiān)督責任缺位等問題，進一步提升紀檢監(jiān)察建議質(zhì)量，避免‘為發(fā)而發(fā)’‘一發(fā)了之’。”趙昕說。

　　除此之外，文本不規(guī)范也是實踐中的常見問題。一些紀檢監(jiān)察干部告訴記者，在制發(fā)建議書的過程中，內(nèi)容要素不全、行文不嚴謹、格式不統(tǒng)一等，也會影響紀檢監(jiān)察建議的嚴肅性和權(quán)威性。

　　記者注意到，上海市紀委監(jiān)委研究制定的《紀檢監(jiān)察機關(guān)紀律檢查建議、監(jiān)察建議工作辦法（試行）》中列出了紀律檢查建議和監(jiān)察建議應(yīng)當包括的5項內(nèi)容，并于附件中展示了統(tǒng)一的文書格式模板，各項要素一目了然。該市紀委監(jiān)委相關(guān)負責人說：“對建議書的內(nèi)容、格式做出明確規(guī)定，有利于更規(guī)范有序地開展紀檢監(jiān)察建議工作，進一步強化查處一案、警醒一片、規(guī)范一方的作用。”

　　紀檢監(jiān)察建議書切口雖小，卻能發(fā)揮監(jiān)督大作用。多位紀檢監(jiān)察干部表示，用好用活紀檢監(jiān)察建議，需要在實踐中進一步錘煉監(jiān)督執(zhí)紀能力，確保發(fā)出一份建議解決一類問題、完善一批制度，促進整改發(fā)展，實現(xiàn)“四兩撥千斤”的功效，不斷把紀檢監(jiān)察體制改革的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。（記者 左翰嫡）